Provocari actuale la adresa separatiei puterilor

Statul contemporan este caracterizat de o constelaţie de forţe şi interese, de mecanisme şi evoluţii în mare măsură diferite de cele ale epocii în care Locke şi Motesquieu şi-au elaborat operele. Dacă natura umană, dorinţa de putere şi tentaţia de a abuza de aceasta precum şi valoarea şi semnificaţia libertăţii politice a individului au rămas în linii mari aceleaşi, căile şi modalităţile prin care aceşti factori se manifestă pe plan politic sunt foarte diferite. Raportul de forţe este altul decât în secolele XVIII şi XIX. Printre aceste elemente de noutate care impun o anumită reconsiderare a separaţiei şi echilibrului puterilor se cuvin menţionate: dezvoltarea explozivă a sferei administraţiei, delegarea legislativă şi justiţia constituţională.
            Administraţia publică realizează în prezent pe departe cel mai mare volum de activitate în sfera statală. Atât prin dimensiunile personalului angrenat în acest domeniu, cât şi prin expertiză, grad de organizare şi prin continuitatea activităţii, ea depăşeşte cu mult ariile însumate ale puterii legislative şi ale puterii judecătoreşti. Puterea administraţiei este considerabilă şi greu de contracarat. În câte un domeniu punctual, legislativul, printr-un efort concentrat, se poate impune asupra administraţiei, de exemplu elaborând un act normativ în materie. Dacă ţinem cont însă de faptul că majoritatea legilor sunt adoptate în urma unor iniţiative guvernamentale şi că în elaborarea proiectelor de lege un rol important îl au expertiza structurilor administrative din cadrul ministerelor şi a celorlalte autorităţi publice centrale, raporturile reale între legislativ şi administraţie apar într-o altă lumină. Datorită volumului mare al activităţii legislative, adoptarea unor legi foarte importante din perspectiva intereselor administraţiei devine uneori o simplă formalitate de ratificare îndeplinită expeditiv, încât mulţi parlamentari nici nu sesizează consecinţele practice (mai puţin relevante pentru ei, dar semnificative pentru administraţie) ale dispoziţiilor din reglementarea adoptată. De multe ori nici chiar şefii executivului nu au energia şi resursele necesare pentru a controla eficient, şi cu atât mai puţin pentru a dirija, activitatea administraţiei. Ciclul electoral, alternanţa la guvernare, remanierile ministeriale sau perspectiva unor alegeri anticipate constituie factori de presiune asupra executivului care favorizează de multe ori structurile administrative într-o eventuală confruntare cu acesta. Poziţia cetăţeanului este şi mai precară în faţă imensului angrenaj al structurilor administrative. Teoretic, principiul legalităţii administraţiei, accesul în justiţie, independenţa justiţiei şi instituţia contenciosului administrativ ar trebui să ofere o protecţie suficientă contra abuzurilor acestui sistem. În practică, resursele administraţiei sunt incomparabil mai mari, iar procedurile judiciare sunt îndelungate şi costisitoare. Dacă prejudicierea drepturilor individului nu este deosebit de gravă, cel vătămat în drepturile sale se va resemna deseori cu situaţia şi va căuta să se „revanşeze” într-o altă împrejurare eludând legea în dauna statului. Această situaţie nu ţine numai de nivelul înalt de ineficienţă şi corupţie din anumite state; în grade diferite, toate administraţiile contemporane se confruntă cu probleme similare.
            Instituţia delegării legislative a apărut în circumstanţele speciale ale primului război mondial şi ale crizelor economice care l-au urmat.[1] Rezolvarea promptă a problemelor complexe şi urgente decurgând din anumite situaţii excepţionale reclama de multe ori modificarea cadrului legislativ sau transgresarea unor limite impuse de lege executivului. Anterior, asemenea probleme erau rezolvate prin instituţii precum starea de asediu sau starea de urgenţă, prin care autorităţile centrale sau locale erau abilitate în mod temporar să adopte anumite măsuri necesare şi urgente, dincolo de limitele şi restricţiile pe care constituţia şi legile le prevedeau pentru situaţiile normale. Circumstanţele care au determinat apariţia delegării legislative, adică a abilitării executivului cu emiterea de acte normative prin care se modifică sau se abrogă dispoziţii ale legii ori sunt reglementate domenii pe care constituţia le rezervă legiuitorului au fost diferite. De data aceasta nu mai era suficientă permisiunea acordată puterii executive de a încălca anumite limite legale sau constituţionale, valabile în situaţii normale, fiind necesară adoptarea unor măsuri pe un plan mai larg, prin emiterea de reglementări cu putere de lege, aplicabile aşadar unui număr nedeterminat de situaţii; mai mult, adoptarea unor asemenea reglementări nu constituia un singur act care epuiza conţinutul abilitării, guvernul putând fie să revină asupra acestor reglementări, fie să adopte alte reglementări considerate necesare, în limitele prevăzute de legea de abilitare. Iniţial s-a sperat că încheierea războiului şi soluţionarea crizei economice postbelice va marca şi sfârşitul unor asemenea practici. Foarte curând s-a vădit că situaţii care fac necesară delegarea legislativă apar în continuare. Treptat, instanţele au admis valabilitatea actelor de delegare legislativă în timp de pace, statuând însă anumite limite ale acesteia, iar unele constituţii au consacrat-o expres. Delegarea legislativă reprezintă o considerabilă provocare la adresa separaţiei puterilor, în accepţiunea clasică a acestui principiu. Participarea executivului la actul de legiferare nu contravine exigenţelor acestei doctrine; iniţiativa legislativă a guvernului şi dreptul de veto legislativ apar încă din prima parte a epocii constituţiilor scrise. Însă abandonarea totală a deciziei în privinţa anumitor domenii către guvern era fără precedent; acesta concentra în mâinile sale atât puterea de a adopta acte cu putere de lege, cât şi puterea de a le pune în aplicare. Echilibrul puterilor este astfel sensibil perturbat. Remediul îl constituie utilizarea efectivă şi eficientă a căilor şi mijloacelor de control care revin parlamentelor: limitarea precisă a abilitării, stabilirea unor termene pentru exercitarea puterilor delegate, inserarea în actul de abilitare a unor rezerve sau condiţii privind ratificarea ulterioară a reglementărilor adoptate de guvern în baza delegării legislative şi, în fine, posibilitatea de a abroga sau modifica ulterior, prin lege, dispoziţiile adoptate de guvern în baza delegării legislative pe care parlamentul le consideră inoportune sau injuste.
            În concluzie, principiul separaţiei puterilor poate fi şi trebuie menţinut şi îşi vădeşte relevanţa şi utilitatea şi cazul unei guvernări în care executivul este abilitat să emită acte cu putere de lege; schimbate sunt doar circumstanţele în care trebuie asigurat echilibrul şi controlul reciproc al puterilor în stat. Evident, echilibrul este mai greu de realizat, dar rămâne totuşi posibil.
            Justiţia constituţională constituie un alt element care schimbă raporturile dintre puteri aşa cum erau înţelese în epoca clasică a parlamentarismului şi a separaţiei puterilor. Avem în vedere sistemul de control al constituţionalităţii legilor realizat prin instanţe speciale, de contencios constituţional (curţi constituţionale); sistemul controlului prin instanţe ordinare fiind deja încadrat în sistem şi asimilat acestuia, cel târziu de la începutul secolului XIX. Ideea că un tribunal poate cenzura actul legislativ al parlamentului, reprezentant al voinţei generale, era destul de greu acceptabilă în Europa antebelică[2]. Impusă în unele state europene din epoca interbelică, iar apoi treptat în majoritatea celorlalte state ale continentului, ideea contenciosului constituţional a fost treptat acceptată ca o exigenţă semnificativă a principiului statului de drept contemporan, constituind totodată un remediu important al cetăţeanului în cazul încălcării drepturilor şi libertăţilor sale garantate de constituţie. Şi de data aceasta, integrarea justiţiei constituţionale în sistemul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat reclamă o reaşezare a raporturilor între autorităţile publice. Menţinerea echilibrului este mai complicată şi mai dificilă; pe de altă parte, rolul puterii judecătoreşti – aceea putere pe care Montesquieu o considera „oarecum inexistentă” – este de data aceasta mult mai pregnant.
            În fine, statul contemporan se mai deosebeşte de cel avut în vedere de clasicii teoriei separaţiei puterilor şi în ceea ce priveşte rolul partidelor politice. Puterea se concentrează din ce în ce mai mult în jurul structurilor de partid şi mai puţin în zona ramurilor guvernământului; acestea din urmă apar mai degrabă ca instrumente prin care partidele îşi urmăresc propriile obiective politice[3].





[1] În privinţa circumstanţelor speciale care au dus la adoptarea unor măsuri politice şi economice pe calea unor „proceduri simplificate“, eludând procedura legislativă, vezi lucrarea clasică a lui Herbert Tingstén, Les pleins pouvoirs, l’expansion des pouvoirs gouvernamentaux pendant et après la grande guerre, Librairie Stock, Paris, 1934. Vezi şi Carl Schmitt, Vergleichender Überblick über die neueste Entwicklung des Problems der gesetzgeberischer Ermächtigungen; „Legislative Delegationen“, în „Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht“, 6. Bd., 1936, pp. 252-268, text reprodus în Carl Schmitt, Positionen und Begriffe. Im Kampf mit Weimar – Genf – Versailles, Hanseatische Verlagsanstalt,  Hamburg, 1940, la nr. 26, pp. 212-229.
[2] Una din puţinele excepţii o constituie lucrarea de pionierat a lui Georg Jellinek, Ein Verfassungsgerichtshof für Österreich, Wien, Hölder, 1885.
[3] Vezi o analiză recentă a acestei problematici, argumentând diminuarea relevanţei concepţiei “fondatorilor” Constituţiei americane în privinţa separaţia puterilor, în Daryl J. Levinson şi Richard S. Pildes, Separation of Parties, not Powers, în „Harvard Law Review”, vol. 119, Nr. 8, June 2006, pp. 2311-2386 (text accesibil în format electronic la: http://www.harvardlawreview.org/issues/119/june06/levinson_pildes.pdf).

Postări populare de pe acest blog

Surse de energie

Surse ale conflictului

Mihai Eminescu (viata si activitatea literara)