vineri, 24 martie 2017

Modele de organizare administrativa a Romaniei in perioada interbelica

Tags

În perioada interbelică, România întregită teritorial, s-a confruntat cu probleme inerente ale tranziţiei, determinate de necesitatea unificării legislative, pentru a asigura controlului statului asupra întregului teritoriu şi unificării administrative, care s-a dovedit a fi un proces dificil.
Criza economică mondială din perioada 1929 – 1933, instabilitatea politică a ţării, instaurarea regimului autoritar regal şi începutul celui de al II-lea război mondial, au fost evenimente complexe care au determinat ca în tot acest interval (interbelic), România să se afle într-o permanentă căutare a modelului de organizare administrativă a teritoriului, adecvat imperativelor impuse de rapiditatea schimbărilor politice şi a celor teritoriale.
Organizarea administrativ-teritorială a României de la Marea Unire din 1918 şi până la unificarea administrativă din anul 1925

La sfârşitul primului război mondial, Europa, străbătută de un nou curent politic (principiul naţionalităţilor) a dobândit o nouă configuraţie politică: o serie de teritorii s-au unit cu alte ţări (Franţa, Italia, Serbia, Grecia ş.a.), s-au constituit ţări noi (Cehoslovacia, Finlanda) şi altele s-au reunit după o perioadă de divizări şi stăpâniri străine. Acesta a fost contextul european în care, în cursul anului 1918 s-a realizat desăvârşirea unităţii Statului Naţional Român.
Unirea Transilvaniei, Bucovinei şi Basarabiei cu regatul României, provincii româneşti care au evoluat în sisteme politico-administrative diferite, a ridicat în faţa puterii de la Bucureşti sarcina foarte dificilă şi complexă a gestionării unitare a acestora, a articulării şi armonizării vieţii noului stat.
Acest lucru reclama, firesc, o etapă tranzitorie, necesară unificării legislative şi a unei reforme administrative adecvate.
Ca urmare a evoluţiei politice separate, provinciile unite cu România aveau legi şi instituţii specifice, la construcţia cărora românii nu fuseseră chemaţi să participe. În consecinţă, ele ,,erau străine de spiritul, mentalitatea şi aspiraţiile româneşti”131.
Consolidarea unităţii politice reclama unificarea legislaţiei printr-o contopire firească şi evolutivă, nu pripită şi insuficient pregătită.
Unificare legislativă şi instituţională avea menirea, pe de o parte de a elimina particularităţile administrative instituţionale regionale iar pe de altă parte de a crea instrumentele de reconstrucţie economică a ţării, de modernizare a structurilor economice, politice şi culturale.
Din punct de vedere operaţional, statul român, ca şi celelalte state europene, avea la îndemână două modalităţi de realizare a unificării legislative: 
§  extinderea legislaţiei Regatului României asupra celorlalte provincii (abordarea dură);
§  menţinerea în vigoare a reglementărilor existente pentru o anumită perioadă de timp, urmând ca unificarea să se realizeze de la sine printr-o sinteză originală, care să valorifice cât mai mult posibil toate tradiţiile istorice viabile şi să degaje o sinteză nouă, adaptată noului stat132 (abordarea delicată).
Cele două modalităţi de abordare a realizării unificării legislative, au fost subiect de dezbatere în cercurile ştiinţifice, reviste cu profil juridic, administrativ, politic şi economic, dar şi în dezbaterile parlamentare.
            Chiar dacă sub aspectul pur tehnic, prima abordare ar fi fost mai uşor de realizat în România, s-a considerat a fi mai adecvată a doua soluţie, care s-a impus dealtfel şi pe plan european (Franţa de pildă nu a extins imediat legile franceze peste Alsacia şi Lorena.
Legislaţia nouă, comercială şi civilă a fost introdusă abia în 1924 prin două legi, care nu au înlocuit doar legile vechi, ci au reţinut din codurile germane lucrurile considerate pozitive. Legile elaborate astfel, urmau a se extinde asupra teritoriului întregii Franţe după un termen de tranziţie de 10 ani)133.
            Urmărirea în timp însă a procesului de unificare legislativă, relevă faptul că în practica vieţii constituţionale a României ,,s-a produs o împletire a principiilor şi a modalităţilor de înfăptuire a unificării”134.
            Menţinerea pe anumite perioade a unor reglementări specifice doar unor provincii s-a interferat cu o extindere tacită şi cu cea expresă a unor legi din vechiul Regat, cu promulgarea legilor şi codurilor de unificare, fără a se putea face o periodizare distinctă între aceste înfăptuiri135.
            Procesul de unificare legislativă a acoperit întreaga perioadă interbelică, cu prelungire şi în cea următoare.
            Însă exercitarea autorităţii guvernului României asupra tuturor provinciilor ţării, faţă de care trebuie să facem o disociere clară, s-a realizat prin încetarea activităţii organismelor provinciale provizorii, la începutul lunii aprilie 1920.
Odată cu sancţionarea actelor de Unire din 1918, de către autorităţile de la Bucureşti, asupra întregului teritoriu se extindea în mod tacit Constituţia României din 1866136.
            Prin Decretele-Lege din 9 aprilie, 11/24 decembrie şi 18/31 decembrie 1918 cu privire la Organizarea Basarabiei, Transilvaniei şi Bucovinei137, în cadrul statului român, s-au menţinut în vigoare legile aflate în Basarabia şi Bucovina. În Transilvania, aceasta s-a realizat prin Decretul I al Consiliului Dirigent, din 24 ianuarie 1919, singurul dintre organismele regionale care fuseseră investite cu putere legislativă.
            S-au menţinut astfel temporar, în Basarabia, legile ruseşti, în Bucovina cele austriece şi în Transilvania dreptul maghiar şi codul civil austriac. „Adoptarea acestor legi străine a însemnat naturalizarea lor”138. Prin aceleaşi acte, armata, politica externă, financiară, mijloacele de comunicaţie, vămile, au trecut sub autoritatea nemijlocită a guvernului, marcând începutul procesului de conducere unitară a ţării de către guvern.
            În perioada 1918 – aprilie 1920, în care au funcţionat organisme regionale provizorii ale guvernului, procesul unificării legislativ-instituţionale a înregistrat două puncte de pornire, unul de la nivelul guvernului spre cele trecute în competenţa sa139, ceea ce a însemnat extinderea expresă a unor reglementări din vechea Românie asupra provinciilor unite şi celălalt de la organismele provinciale.
            Iniţial s-a urmărit abrogarea unor reglementări legale care contraveneau încadrării politice a acelor provincii în statul român.
            În cazul Basarabiei care renunţase la autonomie la 27 noiembrie/10 decembrie 1918, s-au introdus, prin extindere, codurile comercial, penal şi de procedură penală româneşti140.
            În Transilvania, între 2 decembrie 1918 şi 20 aprilie 1920 a funcţionat Consiliul Dirigent, organism provincial cu atribuţii executive şi legislative limitate, stabilite de guvern. Acţiunea de legiferare a Consiliului Dirigent, concretizată în 24 de Decrete emise, a încetat odată cu întrunirea Parlamentului ţării la 20 noiembrie 1919. Decretele Consiliului Dirigent s-au adăugat celorlalte legi menţinute în vigoare în Transilvania.Organele provizorii regionale şi-au încetat activitatea la începutul lunii aprilie 1920141. Operaţiunile de transfer de putere către autorităţile de la Bucureşti, au fost coordonate de Comisia Centrală pentru Unificare şi Descărcare, constituită pe lângă Preşedinţia Consiliului de Miniştri. La Cluj, Chişinău şi Cernăuţi au funcţionat Comisii Regionale de Unificare şi Descărcare. Secretariatele generale ale acestora au funcţionat până la aprilie 1921, când au fost transformate în Directorate Generale, cu servicii deconcentrate pentru fiecare minister. Aceste servicii au fost desfiinţate prin decizii ministeriale în perioada 1922-1924142.
            După actul politic al Unirii de la 1918, încheierea procesului de formare a statului naţional unitar român a fost marcată de promulgarea noii Constituţii, votată de Adunarea Deputaţilor la 26 martie 1923 şi de Senat la 27 martie 1923, şi promulgată prin decret regal la 28 martie 1923143.
            Constituţia prevedea pe de o parte revizuirea legislaţiei din diferitele provincii pentru a se armoniza cu Legea fundamentală (art. 137) şi pe de altă parte, pentru a asigura o rigoare ştiinţifică tehnicilor de unificare, prevedea (art. 76) înfiinţarea Consiliului Legislativ.
            Consiliul Legislativ, ca organism consultativ de tehnică legislativă, s-a înfiinţat prin Legea de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ din 25 februarie 1925144 şi era menit să avizeze proiectele de legi, exceptând pe acelea care priveau creditele bugetare, însă ,,nu atingea cu nimic prerogativele puterii legiuitoare şi nici libertatea iniţiativei legilor”145.
            Opera de elaborare a legilor de unificare a început înainte de Constituţia din 1923 şi s-a intensificat considerabil după martie 1923, când s-au elaborat un număr impresionant de legi unificatoare, atât în domeniul dreptului public cât şi în cel privat146.
Procesul de elaborare a noilor coduri generale s-a prelungit până în anul 1943, când s-a considerat încheiat, cu toate că repunerea în vigoare a codurilor româneşti în nord-vestul Transilvaniei ruptă prin dictatul de la Viena s-a făcut la 31 martie 1945.
            Constituţia din 1923 (ca şi Constituţia din 1866) a pus la baza organizării statale principiul separaţiei puterilor. Una din funcţiile cele mai importante ale puterii executive este cea administrativă.
            La 1918, în statul român întregit funcţionau legi administrative specifice diferitelor provincii. Conform principiului general adoptat şi aceste legi au fost menţinute temporar în vigoare147.
            Astfel la 1918, situaţia organizării administrativ teritoriale a provinciilor unite era următoarea:
v  Transilvania - împărţită în 25 de comitate şi comune (mici, mari şi oraşe cu consiliu) împărţite în cercuri administrative prin Legea XXX din 1876 completată în 1877 şi 1886, Legea XXII din 1886, completată cu Decretele II şi III ale Consiliului Dirigent;
v  Bucovina - devenită din 1862 ducat era organizată în 11 căpitănii fără personalitate juridică (comparabile cu plasele din vechiul regat, conduse de căpitanii districtuali), comune locale, comune asociate, teritorii domeniale şi oraşe cu statut (Legea din 28 august 1908 privind emiterea unui nou regulament comunal);
v  Basarabia - diviziunile administrative erau gubernia (provincia), uezdi (judeţul) şi volostea (comuna). Cele 8 judeţe ale Basarabiei erau divizate în ocoale (plase) care grupau mai multe comune;
v  Vechiul Regat al României - era divizat în 37 judeţe (33 după Legea privind înfiinţarea Consiliilor judeţene din 2/14 aprilie 1864, 2 judeţe după alipirea şi reorganizarea Dobrogei prin Legea pentru Organizarea Dobrogei din 21 martie 1880 şi 2 judeţe din partea de sud a Dobrogei - Cadrilater - alipite în urma Conferinţei de Pace de la Bucureşti din 16/29 iulie – 28 iulie/10 august 1913, care punea capăt celui de-al II-lea Război Balcanic).
            Comunele puteau fi rurale sau urbane.
            Judeţele erau divizate în plăşi, circumscripţii administrative fără personalitate juridică, ce grupau mai multe comune (după Legea din 31 iulie 1894, Legea pentru organizarea comunelor rurale şi administraţiunea plăşilor din 1 mai 1904, cu completările ulterioare).
            În perioada 1918-1925, ţara era organizată pe 76 de judeţe. Situaţia acestora, repartizate pe provinciile istorice, era următoarea:
Ø  Basarabia - 9 judeţe, având o suprafaţă de 44 422 km2;
Ø  Banatul - 2 judeţe, având o suprafaţă de 17 980 km2;
Ø  Crişana - 3 judeţe, având o suprafaţă de 17 096 km2;
Ø  Dobrogea - 4 judeţe, având o suprafaţă de 23 262 km2;
Ø  Maramureşul - 2 judeţe, având o suprafaţă de 8 592 km2;
Ø  Moldova - 13 judeţe, având o suprafaţă de 38 058 km2;
Ø  Muntenia - 12 judeţe, având o suprafaţă de 52 505 km2;
Ø  Oltenia - 5 judeţe, având o suprafaţă de 24 078 km2;
Ø  Transilvania - 15 judeţe, având o suprafaţă de 57 819 km2 148.
            Suprafaţa României era de 294 244 km2: 137 903 km2 suprafaţa vechiului regat şi 156 341 km2 cea a provinciilor unite.
            Populaţia care se ridica la 7 897 311 locuitori în vechiul regat la 1913 a crescut în urma actului de unire la 16 267 199 locuitori în 1919.
            În vederea studierii unei divizări teritoriale unitare şi raţionale a ţării, în 1920 s-a instituit pe lângă Ministerul de Interne, Comisia pentru Studiul unei Noi Arondări a Judeţelor.
            Examinând situaţia la acea dată, Comisia a formulat următoarele concluzii:
§  diferenţieri foarte mari de suprafaţă, nejustificate din punct de vedere economic sau administrativ (ex. judeţul Hotin cu suprafaţă de 8 ori mai mică decât a judeţului Zastavna, în Transilvania judeţele Braşov ori Târnava Mică, cu suprafeţe în jur de 2 000 km2, cu suprafaţă de cca. 6 ori mai mică decât judeţul Hunedoara);
§  diferenţe mari în ceea ce priveşte numărul de populaţie (ex. judeţele din Bucovina, foste căpitănii, se situau mult sub media pe judeţ 215 000 locuitori, în timp ce judeţe ca Bihor, Caraş-Severin, aveau o populaţie de peste 450 000 locuitori). În general, aceste decalaje determină sarcini foarte diferite pentru autorităţile administrative;
§  mari disparităţi în domeniul dotării cu mijloace de comunicaţie: şosele, căi ferate (slaba reţea de căi de comunicaţie în multe judeţe influenţează negativ capacitatea de acţiune administrativă) (ex. Basarabia unde există judeţe mari, însă cu puţine căi ferate şi şosele, în contrast cu Bucovina, unde judeţe mici beneficiază de reţele de comunicaţie foarte dese);
§  anomalii în privinţa formei, care pe de o parte afectează funcţionalitatea autorităţii administrative iar pe de altă parte îngreunează accesul populaţiei din extremităţile entităţii teritoriale, la reşedinţa unde se concentrează instituţii importante (ex. judeţele Cojocna, Tecuci, Cahul ş.a. cu raportul lungime-lăţime de 4:1);
§  excentricitatea reşedinţelor face ca accesul populaţiei din partea opusă a teritoriului, la instituţiile publice concentrate în oraşul reşedinţă de judeţ, să fie dificil (aceste nepotriviri şi diferenţe cauzau disfuncţionalităţi atât în ceea ce priveşte acţiunea administrativă cât şi în celelalte sectoare ale vieţii sociale).
            Pe baza acestor concluzii şi a principiilor şi criteriilor stabilite, Comisia a sugerat guvernanţilor soluţia judeţelor mari, care să grupeze 300 000 - 400 000 de locuitori, ca o soluţie ce favorizează dezvoltarea vieţii publice şi descentralizarea administrativă.
Propunerea de a împărţi teritoriul în 48 de judeţe, urmată de o alta care presupunea 62 de judeţe nu au fost bine primite, din motive politicianiste.
            Noua Constituţie a României din 29 martie 1923149, statua la art. 4 împărţirea teritoriului ţării în judeţe şi judeţele în comune. „Numărul, întinderea şi subdiviziunile lor teritoriale se vor stabili după formele prevăzute în legile de organizare administrativă”150.
            Judeţul era un organism politico-teritorial cu atribuţiuni de putere publică, organ de administraţie şi gestiune patrimonială, înzestrat cu organe reprezentative.
            Constituţia stabilea că interesele pur judeţene erau girate de Consiliile Judeţene (art. 41), ai căror membri erau aleşi prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, cu reprezentarea minorităţii. La aceştia se adăugat prin legi membri de drept şi cooptaţi. Printre membri cooptaţi puteau fi şi femei majore.
            Alegerea pe bază de vot universal a Consiliului Judeţean a însemnat un progres notabil spre democratizarea vieţii publice, raportat spre exemplu la Transilvania de dinainte de Unirea de la 1918, unde jumătate din membri Congregaţiei comitatense erau membri aleşi şi jumătate recrutaţi din rândul celor care plăteau impozite directe mari (virilism).
            În vara anului 1925 s-a înfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative, care avea menirea de a organiza dezbateri menite să ofere soluţii pentru modernizarea administraţiei româneşti şi de a edita cărţi cu tematică administrativă.
Institutul Român de Organizare Ştiinţifică a Muncii a avut de asemenea printre preocupări şi probleme privind perfecţionarea serviciilor publice. Au apărut de asemenea reviste noi ca: Administraţia nouă, Ardealul administrativ sau Administraţia română.
            Toată această mişcare ideatică, urmărea în esenţă modernizarea activităţii administrative a României, atât în planul doctrinei, cât şi al vieţii practice151.




131 Gh. Iancu, 1988, Unificarea legislativă. Sistemul administrativ al României (1919-1939), în Vese V., Puşcaş V. ş.a., Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Bucureşti.
132 A. R. Ionaşcu, 1942, Problema unificării legislaţiei civile în cugetarea juridică românească (1919-1939), în  Pandectele române.
133 Em. Dandea, 1927, Verificarea legislativă în Alsacia şi Lorena, în Administraţia română, 7, nr. 7, pag. 2-3.
134 Gh. Iancu, 1988, op.cit.
135 Cm. Negrea, 1943, Evoluţia legislaţiei în Transilvania de la 1918 până astăzi,  Sibiu, pag. 27.
136 Monitorul Oficial nr.  8 din 10 aprilie 1918, pentru Basarabia, Monitorul Oficial nr. 212 din 13 decembrie 1918, pentru Transilvania, Monitorul Oficial nr. 217 din 19 decembrie 1918, pentru Bucovina.
137 Idem.
138 G. P. Docan, 1943, Interdependenţa legilor provinciale şi de unificare, în „Pandectele române”, 22, partea a IV-a, pag. 8. 
139 V. Onişor, 1930, Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a, Bucureşti, pag. 21.
140 G. P. Docan, op. cit.
141 Monitorul Oficial nr. 4 din 4 aprilie 1920, referitor la Consiliul Dirigent, Basarabia şi Bucovina.
142 V. Onişor, op. cit. p. 87-89.
143 Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923.
144 Monitorul Oficial nr. 45 din 26 februarie 1925.
145 Cornelius Rudesca, 1935,  Bret apercu …. l’activité de Conseil Legislativ Roumain, în Revista de Drept Public, nr. 1-2, pag. 127-144.
146  O. Sachelarie, V. Al. Georgescu, 1968, Unirea din 1918 şi problema unificării legislaţiei, în ,,Studii. Revistă de istorie”, 21, nr. 6, p. 1195.

147 E. D. Tarangul, 1944, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, pag. 146.
148 I. S. Nistor, 2000, Comuna şi judeţul, evoluţia istorică, Editura Dacia, Cluj-Napoca, p. 117.

149 M.O. nr. 282 din 29 martie 1923.
150 Idem.
151 Gh. Iancu, op.cit. p. 52.

loading...