Modele de organizare administrativ-teritoriale elaborate in spiritul constitutiei din 1923

Legea pentru unificarea administrativă din 14 Iunie 1925152 a constituit un moment important în viaţa administrativă din România întrucât, pe de o parte a avut la dispoziţie şi într-o oarecare măsură a valorificat concluziile, analizele, proiectele din acea perioadă, iar pe de altă parte au ca bază prevederile noii Constituţii.
            Teritoriul ţării a fost împărţit (art. 480) în 71 de judeţe, 498 de plăşi, 8 879 de comune dintre care 71 urbane reşedinţe de judeţ între care 17 municipii, 94 comune urbane nereşedinţe, 10 comune suburbane şi 8 704 comune rurale.
            În intervalul 7 octombrie 1925 – 5 februarie 1926 s-au publicat în Monitorul Oficial o serie de decrete-lege şi deciziuni ministeriale ale Ministrului de Interne153 vizând unificarea administrativă.
            Prin dispoziţiile noilor acte normative s-au schimbat şi denumirile unor judeţe ori reşedinţe de judeţ. Judeţul Bistriţa-Năsăud a fost redenumit Năsăud, judeţul Alba de Jos a devenit Alba, în loc de judeţul Solnoc-Dăbâca – judeţul Someş, în loc de Mureş – Turda, judeţul Cojocna a devenit judeţul Cluj, Judeţul Chişinău – judeţul Lăpuşna. Judeţul Caraş-Severin s-a divizat în judeţele Caraş şi Severin.
            Alba Iulia a devenit reşedinţa judeţului Alba în locul Aiudului, Baia Mare reşedinţa judeţului Satu Mare în locul Careiului, Blajul reşedinţa judeţului Târnava Mică în locul oraşului Târnăveni. S-au modificat de asemenea numeroase denumiri de localităţi în mediul rural. În total s-au schimbat denumirile la 446 de localităţi, majoritatea rurale154.
            Contrar sugestiilor specialiştilor, s-a optat pentru o împărţire pe judeţe mici, menţinându-se disproporţiile dintre unităţi, lucru sesizat şi în epocă, multe voci pronunţându-se pentru desfiinţarea judeţelor mici, cu posibilităţi financiare reduse.
            Comuna, în dubla ei calitate de organ al puterii executive şi al colectivitpţii locale, avea două tipuri de atribuţii:
Ø  de interes general – punerea în aplicare a reglementărilor legale ale puterii centrale şi judeţene;
Ø  interes local – gestionarea problemelor obşteşti ale populaţiei.
            Legea din 1925 a unificat tipurile de comune pe întreg teritoriul statului după modelul din Vechiul Regat, prin stabilirea a două tipuri de comune: rurale şi urbane. Comunele urbane puteau fi la rândul lor: reşedinţe de judeţ, nereşedinţe, suburbane sau municipii. La nivelul comunelor, urbane sau rurale, au funcţionat organe deliberative (consiliul comunal) şi executive (primarul, ajutorul de primar şi delegaţia consiliului comunal).
            Privitor la comunele rurale, textul Legii de unificare din 1925 prevedea: „Comuna rurală este alcătuită din unul sau mai multe sate. Reşedinţa comunei va fi într-unul din sate”.
            Plasa, ca unitate geografică şi administrativă de coordonare şi control (circumscripţie de deconcentrare administrativă), grupa mai multe comune rurale, în medie 17 comune. Menţinută sub forma ei din legislaţia iniţială din Vechiul Regat, plasa era condusă de un pretor subordonat prefectului de judeţ, şi era lipsită de personalitate juridică155.
            Menţinerea acestei subdiviziune administrative a stârnit vii dispute în epocă. Criticile aduse arătau lipsa de inovaţie a legiuitorului, care în baza unei experienţe îndelungate, ar fi trebuit să reorganizeze plasa şi să o suprime.
Pretorul de plasă, ca şi administratorul de plasă din vechea legiuire avea atribuţii proprii de minimă importanţă şi atribuţii delegate de prefect, în măsura acestei delegări.
            La aceste imperfecţiuni de ordin organic se adăugau şi cele de ordin practic: de multe ori aceşti funcţionari erau incapabili şi numiţi pe criterii politice. Susţinătorii menţinerii plăşilor arătau că descentralizarea administrativă impunea menţinerea lor şi repartizarea unor atribuţii administrative supracomunale.
            În fapt, însă, principiul descentralizării administrative în Legea de unificare din 1925 a rămas mai mult în expunerea de motive, plasa realizând doar o apropiere a administraţiei centrale a statului de cetăţean.
            Marcând ea însăşi o veritabilă perioadă de tranziţie, Legea de unificare a provocat, pe parcursul aplicării ei, puternice critici din partea actorilor politici şi sociali implicaţi. Provinciile unite au intrat în concertul unificării cu tradiţiile lor administrative, cu obiceiurile şi mentalităţile lor şi era normal ca adaptarea la noua organizare să se facă treptat.
Problemele de ordin tehnic şi social întâmpinate pe parcursul aplicării legii, rezistenţa inerentă la schimbare, au determinat la numai doi ani şi jumătate de la publicarea ei, modificarea a 106 din cele 400 de articole ale sale.
            Modelul de organizare centralist şi birocratic prevăzut de lege, în ciuda declaraţiilor politice şi expunerii de motive, a făcut ca aplicarea legii să întâmpine greutăţi în Transilvania şi Bucovina, provincii în care unităţile administrativ-teritoriale s-au bucurat în trecut de o mare autonomie locală şi nu puteau accepta norme de drept inferioare celor precedente.
            La nivelul rural, conceptul de comună era diferit în provinciile unite faţă de Vechiul Regat. În Transilvania, Basarabia şi Bucovina, fiecare sat constituia o comună dotată cu patrimoniu propriu, organe deliberative şi executive, pe când în Vechiul Regat, comuna era alcătuită din sate şi cătune156.
            O situaţie diferită apare şi la nivelul comunelor, punându-se în evidenţă 5 trepte de venituri ale acestora157 (tabel 79).

Tabel 79. Nivelul veniturilor, pe comune.

Comune cu venituri
(lei)
Vechiul Regat
Transilvania
Basarabia
Bucovina
nr.
(%)
nr.
(%)
nr.
(%)
nr.
(%)
Până la 50 000
682
18,5
473
11.5
22
3
22
6,5
Până la 200 000
2 497
67,5
2 089
52,5
296
41
180
55,5
Până la 500 000
423
11,5
931
23
266
37
87
27
Până la 1 000 000
63
1,7
337
8
99
14
27
8
Peste 1 000 000
30
0,8
193
5
37
5
10
3

            Nesocotind aceste decalaje, considerăm că legiuitorul nu a ales soluţia optimă. Este necesar să se ţină seama de faptul că în Ardeal, Bucovina şi Basarabia, fiecare centru natural de populaţie constituia o unitate administrativă. Pe de altă parte însă, la nivelul întregului teritoriu, nu se putea transforma fiecare sat într-o comună rurală, mai ales în Vechiul Regat şi Basarabia.
            La nivel de judeţ, în ciuda principiului de descentralizare administrativă prevăzut în Constituţia din 1923, art. 108, nu s-a realizat o reală descentralizare, prefectul având puteri sporite. Acest lucru a însemnat un regres pentru Ardeal, Bucovina şi Basarabia, provincii în care unităţile administrativ teritoriale de acest ordin s-au bucurat de o reală autonomie locală.

Organizare administrativă bazată pe principiile autonomiei locale şi descentralizării

            Sub imperiul aceleiaşi Constituţii de la 1923, dar sub un nou regim politic, cu viziuni diferite asupra vieţii administrative a ţării, România cunoaşte un model nou şi interesant de organizare administrativă a teritoriului, instituit prin Legea pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929.
            Factorii care au condus la elaborarea unei noi legi de organizare a ţării au fost pe de o parte interni, impuşi de dificultăţile întâmpinate în aplicarea Legii de unificare pe tot teritoriul şi de dorinţa de a materializa principiul descentralizării administrative. Pe de altă parte, factorii externi apar sub influenţa reformelor   dintr-o serie de ţări europene şi modelelor de regionalizare oferite de acestea.
            Ideea de regionalizare s-a impus în România din raţiuni interne, legate de evoluţiile administrative aparte ale diferitelor provincii, şi externe, determinate de modul cum a fost privită problema regiunii, ca unitate administrativă în alte ţări europene. În Franţa, Vidal de la Blache şi Lucien Lefevre, în ţările germane F. Ratzel şi Haushoffen, în ţările anglo-saxone Bryce, au susţinut necesitatea organizării administrative bazate pe nivelul regional158.
            La momentul promulgării legii, precedentele europene în materie de regionalizare erau următoarele: Belgia era organizată în provincii, Polonia, după Constituţia din 1926 era împărţită în 16 regiuni administrative numite voievodate, Cehoslovacia, în urma legii din 14 iulie 1927, era organizată în 4 provincii administrative, Iugoslavia a înlocuit cele 33 de regiuni instituite în 1922 cu 9 regiuni mari, numite banovine, prin legea din 3 octombrie 1929159.
            Franţa era organizată de o manieră mai centralizată în 91 de departamente. Soluţia creării regiunilor administrative care aminteau de vechile provincii, nu s-a putut materializa, dar departamentele se puteau asocia între ele în vederea gestionării unor proiecte comune.
            Ideea creării de regiuni administrative nu era nouă în România, însă diferitele proiecte de legi anterioare nu au putut fi promovate datorită limitelor impuse de Constituţie.
Legea fundamentală prevedea ca unităţi adiminstrativ-teritoriale comuna şi judeţul, astfel încât o organizare bazată pe regiuni administrative ar fi fost neconstituţională. De aceea, legiuitorul a recurs la o inovaţie prin crearea Directoratelor Ministeriale Locale, în număr de 7, ca centre de administraţie şi de inspecţie locală160. Ele erau în fapt organe deconcentrate ale autorităţii centrale. Directoratul Ministerial Local era compus din: directorul ministerial local şi şefii serviciilor ministeriale locale ca organe executive ale Guvernului161.
            Cele 7 Directorate Ministeriale Locale s-au organizat în marile centre provinciale: Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi, Timişoara, de la data de 1 ianuarie 1930.
            Articolul 300 din lege statuează că „judeţele din resortul unui directorat se pot asocia într-o asociaţiune generală pe termen nelimitat, pentru execuţia, crearea sau întreţinerea de lucrări, instituţii de interes economic, sanitar sau servicii publice”.
În baza acestui articol s-au creat şapte Asociaţii Judeţene Generale, care reprezentau şi promovau interesele provinciei.
            Aceste asociaţii au fost:
v  Muntenia - cu 17 judeţe;
v  Transilvania - cu 18 judeţe;
v  Moldova - cu 9 judeţe;
v  Bucovina - cu 7 judeţe;
v  Basarabia - cu 9 judeţe;
v  Banat - cu 5 judeţe;
v  Oltenia - cu 6 judeţe.
Ideea de bază în crearea acestui model de organizare pe provincii a fost aceea că numai o organizare adoptând particularităţile regionale poate să corespundă integral nevoilor economice şi sociale atât de variate şi dependente de împrejurările locale şi temporale.
Criticile cu tentă naţionalistă aduse în epocă acestui model, arată confundarea ideii de unitate naţională cu aceea de uniformitate.
În organizarea judeţeană descentralizată s-au întâlnit două tipuri de organe: deliberative şi executive (prefectul, consiliul judeţean şi comisiunea administrativă).
Statutul prefectului a fost însă schimbat în spiritul descentralizator al legii, acesta rămânând doar reprezentantul administraţiei judeţene. Conducătorul administraţiei judeţene devenea preşedintele delegaţiei permanente a consiliului judeţean, ales de consiliu pe o perioadă de 5 ani.
Referitor la nivelul comunal (titlul II din lege), legea din 1929 păstrează clasificarea comunelor în urbane şi rurale. Comunele urbane puteau fi oraşe şi municipii.
Oraşele erau definite drept comune urbane cu mai puţin de 50 000 de locuitori şi care nu erau declarate municipii.
Comunele declarate spaţiuni balneo-climaterice prin legi speciale puteau obţine recunoaşterea de comune urbane la iniţiativa consiliului local respectiv şi cu aprobarea Comitetului Local de Revizuire şi confirmarea directorului ministerial.
Comunele rurale, definite ca unităţi administrativ-teritoriale având peste 10 000 de locuitori, puteau fi formate din unul sau mai multe sate.
În cazul în care nu se putea forma o comună cu acest număr de locuitori, ori anumite sate dispuneau de mijloace financiare suficiente pentru a întreţine o administraţie comunală, legea prevede că se puteau constitui comune cu un număr mai mic de locuitori, dintr-un singur sat sau din mai multe sate.
O altă inovaţie a acestei legi este că satele au fost dotate pentru prima oară cu personalitate juridică. La art. 6, este prevăzut că satele care fac parte dintr-o comună rurală sunt considerate din punct de vedere administrativ, ca sectoare ale acelei comune.
Satele erau împărţite în două categorii: sate mici, cu o populaţie sub 600 locuitori şi sate mari cu un număr de populaţie peste 600 locuitori.
În urma aplicării acestei legi, situaţia unităţilor administrativ-teritoriale în mediul rural era următoarea: comune 1 500, sate          15 276, din care sate mici 7 289.
            Dacă pentru satele mari, alegerea unui consiliu sătesc este obligatorie, pentru satele mici aceasta este facultativă. Primarul sătesc, ales în adunarea sătească fără prea multe formalităţi are o funcţie mai mult onorifică.
            Art. 285 din lege prevede că judeţele vor fi împărţite în mai multe circumscripţii teritoriale numite plăşi. Legea păstrează deci plasa ca circumscripţie teritorială condusă de un primpretor, ca reprezentant al prefectului, ofiţer de poliţie administrativă şi organ de supraveghere şi control în ceea ce priveşte administraţia rurală.
Păstrarea plăşilor, văzute ca nişte prelungiri ale puterii centrale în teritoriu, a fost criticată ca fiind în contradicţie cu intenţiile descentralizatoare ale legii.
Larga autonomie locală, realizată de legea din 1929, a necesitat desigur un mecanism de integrare care să contrabalanseze eventualele tendinţe centrifuge, dar şi să supravegheze legalitatea hotărârilor şi deciziilor.
            Astfel, a fost conceput un sistem de tutelă administrativă:
§  pentru sat şi comuna rurală: în primă instanţă - Delegaţia Judeţeană, în a doua instanţă - Comitetul Local de Revizuire (ataşat Directoratului);
§  pentru comuna urbană şi judeţe: în primă instanţă - Comitetul Local de Revizuire, în a doua instanţă - Comitetul Central de Revizuire.
Se poate observa respectarea principiilor democratice prin crearea unui sistem în care filiera tutelară nu trece pe la Ministerul de Interne.
            Caracterul inovativ al acestei legi constă în realizarea unei veritabile regionalizări pe provincii istorice, fără ca aceste unităţi teritoriale să fie prevăzute de constituţie.
Proiectul Stere din acelaşi an, care propunea crearea regiunii administrative, fusese declarat neconstituţional prin avizul Consiliului Legislativ. Cunoscută în literatura de specialitate ca „experiment” sau „experienţa” de la 1929, această lege a creat un aparat administrativ greoi, cu interpunerea între judeţe şi nivelul central a Directoratelor Ministeriale Locale ca organe de deconcentrare, având în compunere servicii locale: interne, finanţe, instrucţie publică, culte, agricultură, domenii, lucrări publice şi comunicaţii, industrie şi comerţ, muncă sănătate şi ocrotire socială.
            Această soluţie nu a confirmat speranţele puse în ea, pentru că administraţia s-a complicat, antrenând cheltuieli crescute. De asemenea, la nivel rural, această organizare greoaie şi complicată a făcut ca în Vechiul Regat, cca. 10 000 de sate mici să se grupeze în 700 - 800 de comune, ajungându-se ca o comună să fie compusă din 30 - 40 de sate, ceea ce făcea imposibilă buna funcţionare a administraţiei locale162.
La această organizare, ca şi la Directoratele Ministeriale Locale, s-a renunţat la 15 iulie 1931, după venirea la putere a Guvernului Iorga.
Trebuie însă să recunoaştem meritul acestei legi de a fi realizat o reală descentralizare administrativă şi o mai mare autonomie în viaţa locală. Din motivele prezentate mai sus, dar şi datorită condiţiilor istorice, conjuncturii politice şi efectelor marii crize de supraproducţie din acea perioadă, acest model de organizare bazat pe autonomie locală, nu a rezistat mult timp.
Prin legi de modificare succesive (11 legi de modificare până în 1936) s-a revenit la Legea din 1925. Aceste legi de modificare au fost:
1) legea din 31 decembrie 1929, pentru modificarea art. 537, alin. 1, art. 367 al. II şi art. 368;
2) legea din 4 ianuarie 1930, 294, 297, 298, 299;
3) legea din 6 iulie 1930, pentru completarea art. 247;
4) legea din 6 iulie 1930, pentru completarea art. 462;
5) legea din 29 ianuarie 1931 pentru modificarea art. 44, 178, 429, 430, 437, 453, 454;
6) legea din 15 iulie 1931, pentru modificarea unor dispoziţiuni din Legea pentru organizarea administraţiunii locale;
7) legea din 21 septembrie 1932;
8) legea din 20 aprilie 1933, pentru modificarea Legii de organizare a Comitetelor de Revizuire;
9) legea din 14 aprilie 1933, pentru organizarea finanţelor locale;
10) legea din 3 mai 1933, pentru abrogarea unor dispoziţiuni din Legea de organizare a administraţiunii locale;
11) legea din 18 martie 1934, pentru modificarea unor articole din legea de organizare a administraţiunii locale163.




152 M.O. nr. 128 din 14 Iunie 1925.
153 Ministerul de Interne, 1926, Împărţirea administrativă a României însoţită de Legea pentru unificarea administaţiunii comunale a oraşului Bucureşti, Bucureşti, p. 3.
154 V. Meruţiu, 1929, Judeţele din Ardeal şi Maramureş până în Banat. Evoluţia teritorială, Cluj.
155 Legea de unificare administrativă din 1925, M.O., nr. 128 din 14 Iunie 1925, art. 353 şi următoarele.
156 Legea pentru organizarea comunelor rurale şi administraţiunea plăşilor, din 1 Mai 1904, art. 1.
157 Idem, p. 311.
158 P. Negulescu ş.a., 1930, Codul Administrativ Adnotat, Bucureşti., p. 245.
159 V. Vese  ş.a., 1988,  Dezvoltare şi modernizare în România interbelică, Bucureşti, p. 61-62.
160 V. Scurtu, I. Scurtu, Din viaţa politică a României…, p. 150-151.
161 Legea pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929, M. O. nr. 170 din 3 august 1929.
162 Vese V. ş.a.,1988, op. cit., p. 58, G. Ursu, op. cit., p. 158.
163 Enciclopedia României, 1938, vol. I, p. 306.

Postări populare de pe acest blog

Surse de energie

Surse ale conflictului

Mihai Eminescu (viata si activitatea literara)