Global Rabota

miercuri, 1 martie 2017

Evolutia istorica a principiului separarii puterilor in stat

Tags

Existenţa unor funcţii distincte ale statului a fost postulată cu peste două milenii în urmă. Pentru Aristotel, „[t]oate constituţiile au trei părţi pentru care bunul legislator trebuie să se gândească, în fiecare caz, ce este avantajos. Dacă acestea merg bine, în mod necesar merge bine şi constituţia, iar între constituţii există deosebiri în măsura în care aceste <părţi> se deosebesc. Una din acestea este deliberarea celor comune, a doua se referă la magistraturi (ea stabileşte cine să fie suveran [κυρίας] şi peste ce anume şi cum trebuie să realizeze alegerea acestora), iar a treia este funcţia judecătorească.”[1]
            Ideea echilibrului şi a moderării puterii apare în opera lui Polybios[2], precum şi la Cicero.
            Concepţia guvernământului mixt a constituit pentru multă vreme soluţia teoretică a problemei libertăţii într-o societate politică, privită din perspectiva limitării şi controlului puterii. Monarhia pe stări a Evului Mediu se preta cum nu se putea mai bine ideii unui guvernământ mixt, în care principele reprezenta elementul monarhic, adunările nobiliare pe cel aristocratic, iar starea a III-a sau comunele pe cel popular sau democratic. Treptat, celor trei factori politici la sunt atribuite funcţii (puteri) specifice ale statului; „puterea originală” sau „arhitectonică”, mai târziu „legislativă”, precum şi puterile executivă şi judiciară[3]. Ideea separaţiei puterilor statului este multă vreme amalgamată cu teoria mai veche a guvernământului mixt. Aceasta din urmă era perfect aplicabilă unui regim monarhic (dar neabsolutist), însă structura ei tripartită se preta mai greu sau deloc unui regim republican. Aici, rolul şi funcţiile acestei teorii vor fi însă îndeplinite de concepţia mai abstractă a separaţiei puterilor. În Anglia secolului XVII, au fost formulate – atât de către adepţii Parlamentului, cât şi de cei ai Regelui – diverse variante ale acestor concepţii. În operele unor autori precum John Sadler, Charles Dallison, Philipp Hunton, George Lawson, James Harrington[4] sau Marchamont Nedham[5], găsim menţionate, în forme şi proporţii diferite şi în vederea  unor obiective politice diferite, elementele esenţiale ale concepţiei de mai târziu a separaţiei puterilor: distincţia între funcţiile (puterile) statului, necesitatea echilibrului[6] şi a controlului reciproc, independenţa justiţiei sau periclitarea libertăţii în cazul concentrării puterii[7]. Dacă teoria guvernământului mixt implica întotdeauna o structură tripartită a autorităţilor statului, separaţia puterilor insista în etapa iniţială asupra unei distincţii bipartite între puterea legislativă şi executiv. Una din explicaţiile acestei situaţii constă în aceea că, în epoca respectivă, prin justiţie aproape se epuiza activitatea de executare a legilor; regele şi demnitarii săi erau percepuţi în primul rând prin prisma atribuţiilor lor judiciare. Treptat, într-o oarecare măsură şi prin „contaminare” cu teoria guvernământului mixt, separaţia puterilor va avea şi ea în vedere o diviziune tripartită a funcţiilor statului.
De o deosebită audienţă s-a bucurat formularea, devenită clasică, a separaţiei puterilor în Second Treatise on Civil Government[8] al lui John Locke. O comunitate (commonwealth) dispune de trei puteri: legislativă, executivă şi federativă[9]. Puterea legislativă este „aceea de a îndruma folosirea forţei comunităţii, în scopul conservării acesteia şi a membrilor săi”. Corpul legiuitor nu trebuie să se întrunească în permanenţă, întrucât adoptarea legilor nu reclamă mult timp. Pentru ca aceia care deţin această putere să nu fie tentaţi să abuzeze de ea, este preferabil ca legiferarea să fie încredinţată mai multor persoane; după încheierea misiunii lor, ele însele devin supuse legilor care le-au făcut (§ 143). Odată adoptate, legile au o forţă continuă şi reclamă o putere constantă care să le aplice; această putere permanentă fiind executivul, care trebuie să fie separat de legislativ (§ 144). Raporturile externe ale comunităţii, guvernate de legile naturii şi nu de cele ale societăţii civile, reclamă o putere distinctă, prin care membrii societăţii să poată acţiona solidari faţă de forţele din exterior; această putere federativă implică atribuţii precum cele de a face război, a încheia pace, ligi şi alianţe (§§ 145-146). Spre deosebire de puterea executivă, cea federativă este mai puţin aptă să fie circumscrisă prin reguli fixe şi legi pozitive stabilite anterior, trebuind lăsată în mai mare măsură „în seama prudenţei şi înţelepciunii acelor în mâinile cărora se află, pentru a fi administrată spre binele public”. Deşi cele două puteri sunt distincte totuşi, „ele sunt aproape întotdeauna unite”, fiind chiar greu de aşezat în mâna unor persoane diferite, întrucât ambele reclamă forţa societăţii pentru a fi exercitate (§§ 147-148).
Locke subliniază că într-un stat constituit, puterea supremă este întotdeauna cea legislativă (§ 149), „căci cel care poate da legi altcuiva trebuie să fie superior celui căruia îi dă legi” (§ 150)[10]. Persoana care deţine conducerea executivului (monarhul) este numită uneori supremă. Supremaţia nu vizează aici deţinerea unei puteri supreme, ci pe cea a puterii executive supreme; jurămintele de supunere şi de fidelitate care i se adresează au în vedere nu calitatea ei de legiuitor suprem, ci pe cea de executor suprem al legii (§ 151).

În Despre spiritul legilor[11] (1748), Montesquieu întreprinde o analiză sistematică şi comparativă a structurii politico-juridice a statelor, atât din epoca sa cât şi din trecut. Obiectivul demersului său constă în evidenţierea unităţii şi a raţionalităţii dreptului, prin decelarea factorilor care determină atât configurarea sa în general, cât şi diversitatea formelor şi a soluţiilor concrete ale acestuia, în funcţie de circumstanţele de timp şi de spaţiu. Sub acest aspect, Montesquieu este nu numai unul din cei mai semnificativi gânditori politici şi teoreticieni ai dreptului din istorie, dar şi unul din importanţii precursori ai sociologiei juridice.
Unul din cele mai relevante elemente de noutate în lucrarea sa constă în separarea problemei formelor de guvernământ[12] (în sistemul său acestea fiind despoţia, monarhia şi republica, ultima fiind subdivizată în democraţie şi democraţie) de cea a libertăţii. Libertatea politică este examinată cu precădere în cărţile XI şi XII[13], prima din acestea două fiind cel mai frecvent evocată în privinţa principiului separaţiei puterilor (termen pe care, de altfel, autorul nu îl utilizează). Libertatea nu poate consta într-un stat decât „în a putea face ceea ce trebuie să vrei şi în a nu fi constrâns să faci ceea ce nu trebuie să vrei” adică „dreptul de a face tot ceea ce îngăduie legile” (XI, 3)[14]. Forma de guvernământ ca atare nu garantează nicidecum instituirea sau măcar menţinerea libertăţii.
„Democraţia şi aristocraţia nu sunt state libere prin natura lor. Libertatea politică nu există decât în guvernămintele moderate. Dar ea nu se află totdeauna nici în statele moderate. Ea nu se află în ele decât atunci când nu se abuzează de putere; dar experienţa de totdeauna ne învaţă că orice om care deţine o putere este înclinat să abuzeze de ea şi merge mai departe aşa până dă de graniţe. Cine ar spune aşa ceva? Însăşi virtutea are nevoie de îngrădiri.
Pentru ca să nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin rânduiala statornicită, puterea să fie înfrânată de putere. Orânduirea de stat poate fi de aşa natură, încât nimeni să nu fie constrâns să facă lucrurile la care legea nu-l obligă şi să nu le facă pe cele pe care legea i le îngăduie.” (XI, 4)[15] 
Consacrat orânduirii de stat a Angliei, Capitolul VI al celei de-a XI-a cărţi a Spiritului legilor depăşeşte cadrul strict al temei propuse, autorul ajungând să formuleze anumite consideraţii generale privind raporturile optime între puterile statului. În fiecare stat – afirmă Montesquieu – există trei puteri: puterea legislativă, „în virtutea căreia principele sau autoritatea face legile pentru un timp oarecare sau pentru totdeauna şi le îndreaptă sau abrogă pe cele existente”, puterea executivă externă, ţinând de dreptul ginţilor, prin care se declară război, se încheie pace, sunt trimişi solii, sunt luate măsurile de securitate şi preîntâmpinate năvălirile, precum şi puterea executivă internă (judecătorească), prin care sunt pedepsite infracţiunile şi soluţionate litigiile între particulari[16]. Libertatea este absentă acolo unde cel puţin două puteri sunt concentrate în aceleaşi mâini.
Puterea legislativă şi cea executivă trebuie încredinţate mai degrabă unor dregători permanenţi (spre deosebire de cea judecătorească)[17]. Puterea legiuitoare trebuie exercitată de către reprezentanţi, a căror mare superioritate asupra democraţiei (directe) constă în aceea că sunt capabili – spre deosebire de popor – să dezbată treburile publice. Reprezentanţii nu trebuie să primească instrucţiuni speciale din partea celor care i-au ales; este suficientă o directivă generală în privinţa exercitării funcţiei lor. Corpul reprezentanţilor nu trebuie să ia vreo hotărâre activă (domeniu rezervat executivului), ci doar să elaboreze legi şi să supravegheze buna aplicare a celor elaborate. Montesquieu susţine expres ideea reprezentării într-un sistem bicameral, camera superioară fiind rezervată celor distinşi prin naştere, bogăţii sau onoruri; participarea acestora la legiferare trebuie să fie proporţională cu celelalte avantaje de care se bucură de la stat. Dacă ei ar fi amestecaţi cu poporul şi reduşi la câte un singur vot, libertatea comună ar fi robia lor şi „nu ar avea nici un interes să o apere, pentru că cea mai mare parte a hotărârilor ar fi îndreptate contra lor”. Camera nobililor trebuie să aibă posibilitatea să se opună iniţiativelor poporului, după cum acesta trebuie să se poată împotrivi iniţiativelor lor. Corpul legiuitor nu trebuie să fie întrunit în permanenţă; nu este dezirabilă nici admiterea întrunirii acestuia din proprie iniţiativă.
Puterea executivă trebuie plasată în mâinile unui monarh, întrucât ea reclamă aproape întotdeauna acţiuni prompte, fiind mai bine exercitată de unul singur decât de mai mulţi. Absenţa monarhului însoţită de încredinţarea puterii executive unui anumit număr de persoane din cadrul corpului legiuitor implică suprimarea libertăţii. Persoana monarhului trebuie să fie inviolabilă; corpul legiuitor ar deveni tiranic iar libertatea ar dispărea şi în cazul în care monarhul ar putea fi acuzat şi trimis în judecată. Întrucât cel învestit cu puterea executivă nu poate să o aplice rău fără a avea sfătuitori porniţi spre rău şi ostili legilor. Aceştia din urmă trebuie anchetaţi şi pedepsiţi. Puterea executivă nu poate hotărî în privinţa impozitelor decât cu consimţământul celei legislative; aceasta din urmă nu poate şi nu trebuie să hotărască odată pentru totdeauna asupra impozitelor întrucât astfel puterea executivă ar depinde prea puţin pe viitor de ea. Puterea executivă trebuie să aibă dreptul de a se opune iniţiativelor corpului legislativ; acesta ar deveni despotic în absenţa dreptului de veto. Nu este însă necesară existenţa unui drept al corpului legiuitor, prin care acesta să ţină în loc executivul, a cărui activitate este, prin natura ei, limitată. Puterea executivă trebuie să aibă sub controlul ei armata; în cazul în care acest control revine puterii legiuitoare, guvernământul va deveni militar întrucât soldaţii îşi vor respecta mai mult ofiţerii decât ordinele venite din partea unui corp de oameni obişnuiţi mai mult să delibereze decât să comande şi care vor fi socotiţi drept fricoşi.
Puterea judecătorească este oarecum inexistentă (în original: „en quelque façon, nul”)[18]. Judecătorii „nu  sunt decât gura care rosteşte cuvintele legii, nişte fiinţe neînsufleţite care nu-i pot modera nici forţa, nici severitatea”.
Întrucât toate lucrurile au un sfârşit, va pieri şi libertatea în stat; forma respectivă de stat (în care libertatea este garantată prin separaţia puterilor) va înceta atunci când „puterea legislativă va fi mai coruptă decât cea executivă”.
Semnificaţia şi importanţa concepţiei lui Montesquieu asupra separaţiei puterilor constau nu numai în substanţa şi argumentele doctrinei magistratului bordelez, ci şi în elementele ţinând de contextul expunerii acesteia şi de stilul redactării. Spre deosebire de numeroasele lucrări din literatura politică şi juridică engleză în materie, monumentala operă a lui Montesquieu depăşeşte clar nivelul unor scrieri polemice şi partizane, orientate spre susţinerea unor soluţii şi interese concrete, legate de circumstanţe de loc şi de timp foarte precise. Avem de-a face, în acest caz cu o operă amplă, tratând în mod imparţial – cel puţin în aparenţă – problematica generală a statului şi a libertăţii, cu concluzii care se vor valabile pentru toate timpurile şi popoarele. Chestiunea separaţiei puterilor încetează să reprezinte o problemă pur engleză, devenind un criteriu universal al guvernării constituţionale[19].
Teoria separaţiei puterilor îşi găseşte formularea cea mai abstractizată la Kant, în Metafizica moravurilor. Fiecare stat  include în sine trei puteri, „adică voinţa unificată universal într-o întreită persoană (trias politica): puterea suverană (suveranitatea), în persoana legislatorului, puterea executivă, în persoana conducătorului (în conformitate cu legea) şi puterea judiciară (ca recunoaştere a ceea ce este al fiecăruia, conform legii), în persoana judecătorului (potestas legislatoria, rectoria et iudicaria), corespunzătoare celor trei propoziţii ale unui raţionament practic: premisei majore, care include legea acelei voinţe, premisei minore, care cuprinde porunca de a proceda conform legii, adică principiul de subsumare faţă de aceea şi concluziei, care implică hotărârea judecătorească (sentinţa), ceea ce aparţine reglementării juridice în cazurile în care pot surveni.”[20]
Adoptarea primelor constituţii scrise ale epocii moderne, în America şi în Franţa, a marcat triumful doctrinei separaţiei puterilor. Adoptată la 29 iunie 1776, „Declaraţie a drepturilor bunului popor al Virginiei”, „în exerciţiul puterilor sale suverane” conţine cea mai explicită consacrare[21] a principiului: „departamentele legislativ, executiv şi judiciar vor fi separate şi distincte, astfel încât niciunul să nu exercite puterile aparţinând altuia şi nicio persoană să nu exercite să exercite puterile mai multora în acelaşi timp, cu excepţia faptului că judecătorii curţilor de comitat vor fi eligibili în Camera deputaţilor”.  În cazul Constituţiei Statelor Unite – care urmează constituţiilor statelor membre ale Uniunii – este foarte vădită influenţa concepţiei lui John Locke[22]. În Franţa, Constituţia din 3 septembrie 1791 (prima constituţie revoluţionară franceză) a aplicat în mod consecvent şi rigid principiul separaţiei puterilor, foarte aproape de „forma pură” a acestuia.
Odată cu Restauraţia şi cu adoptarea treptată a unor acte scrise cu valoare constituţională în majoritatea ţărilor europene, separaţia puterilor este general acceptată ca principiu fundamental al organizării constituţionale a statului. Soluţiile concrete de partajare a competenţelor între cele trei puteri erau diferite de la caz la caz, ca şi modalităţile de realizare a echilibrului şi a controlului reciproc între acestea. În ciuda unor contestări ale doctrinei separaţie a puterilor, sau a relativizării ocazionale în literatura juridică a importanţei sau efectelor sale, principiul ca atare nu a fost respins integral în vreun stat democratic (cu excepţia sistemelor totalitare) şi nici nu a fost propusă o doctrină nouă, coerentă şi fiabilă care să-l înlocuiască. Aceasta nu înseamnă nicidecum că evoluţiile politice şi juridice din ultimele decenii nu constituie considerabile provocări teoretice şi practice în aplicarea eficientă a acestui principiu, punând serioase probleme sub aspectul actualizării şi adaptării mecanismelor şi soluţiilor sale la realitatea în permanentă schimbare.




[1] Aristotel, Politica, IV, 14 (1297 b35-1298a), vezi ediţia bilingvă, tradusă şi comentată de Alexandru Baumgarten, Editura IRI, Bucureşti, 2001, la p. 251.
[2] Polybios, Istorii, VI, 10, vezi ediţia tradusă şi adnotată de Virgil C. Popescu (Editura Ştiinţifică, Bucureşti), în vol. I, 1966, pp. 469-470.
[3] În formularea lui John Sadler, “dacă nu pot atribui [în mod cert], totuşi nu pot nici nega puterea originară Comunelor, pe cea judiciară Lorzilor, iar pe cea executivă Regelui”  ([i]f I may not grant, yet I cannot deny Original Power to the Commons, Judicial to the Lords; Executive to the King); John Sadler, Rights of the Kingdom, London, 1649, p. 86, apud M.J.C. Vile, op. cit., p. 35.
[4] Autor al amplei şi remarcabilei lucrări Commonwealth of Oceana, London, 1656, unul din punctele de referinţă ale istoriei utopiei politice, constituind totodată una din primele formulări, pe plan literar, ale proiectului unei constituţii scrise. Vezi în acest sens, Alois Riklin, James Harrington – Prophet der geschriebenen Verfassung, în „Archiv des öffentlichen Rechts”, 48. Bd. (2000), pp. 139-148.
[5] Autor al uneia din cele mai pregnante formulări timpurii ale ideii separaţiei puterilor:  “A cincea eroare în politică a fost aceasta, şi anume permisiunea ca puterile legislativă şi executivă ale statului să se găsească în acceleaşi mâini sau personae. Prin putere legislativă înţelegem puterea de a face, modifica sau respinge legile, care în toate guvernămintele bine orânduite a fost întotdeauna aşezată în succesiunea consiliilor supreme ale adunărilor naţiunii. /  Prin putere executivă, înţelegem acea putere care este derivată din cealaltă, iar prin autoritatea sa, transferată în mâna sau în mâinile unei persoane (numită prinţ) sau ale mai multora (numiţi stat), în vederea administrării guvernământului, în executarea acestor legi. În menţinerea distincţiei acestor două puteri, curgând în canale distincte, astfel încât niciodată să nu se întâlnească în unul singur, cu excepţia unor scurte ocazii excepţionale, constă siguranţa statului(A fifth error in Policy has been this, viz. a permitting of the Legislative and Executive Power of a State, to rest in the one and same hands and persons. By the Legislative Powers we understand the Power of making, altering or repelling Laws, which in all well-ordered Governments, has ever been lodged in a succession of the supreme Councels of Assemblies of a Nation. / By the Executive Power, we mean that Power which is derived from the other, and by their Authority, transferred into the hand or hands of one Person (called a Prince), or into the hands of many (called States) for the administration of Government, in the Execution of those Laws. In the keeping of these two Powers distinct, flowing in distinct Channels, so that they may never meet in one, save upon some short extraordinary occasion consists the safety of a State). Vezi Marchamont Nedham, From the Excellency of a Free State, 1656, p. 212 şi urm., text reprodus în W.B. Gwyn, op. cit., Appendix I, pp. 131-133, la p. 131 (sublinierea îmi aparţine).
[6] După cum precizează Carl Schmitt, ideea echilibrului era foarte populară în secolul XVII, găsindu-şi aplicarea în cele mai diverse domenii: echilibrul puterilor pe plan european, echilibrul intrărilor şi ieşirilor din balanţa comercială, echilibrul afectelor egoiste şi altruiste în filozofia lui Shaftesbury sau echilibrul atracţiei şi al respingerii în teoria gravitaţiei a lui Newton. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre, Duncker & Humblot, Berlin, 4. Aufl., 1965 (prima ediţie: 1928), p. 184.
[7] Pentru o prezentare concisă a concepţiilor şi orientărilor politice diferite a acestor autori, vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 23-57.
[8] Pentru  o ediţie în limba română, vezi John Locke, Al doilea tratat despre cârmuire / Scrisoare despre toleranţă, traducere de Silviu Ciulea, Editura Nemira, Bucureşti, 1999.
[9] Vezi Capitolul XII (=§§ 143-148) al lucrării respective (intitulat Despre puterea legislativă, executivă şi federativă); în ediţia citată, la pp. 143-145.
[10] Ibid., pp. 146-147.
[11] Montesquieu, Despre spiritul legilor, traducere şi note de Armand Roşu şi studiu introductiv de Dan Bădărău, Editura Ştiinţifică, 3 vol., 1964-1970.
[12] Problemă tratată de el în Cartea a II-a, (Despre legile care derivă direct din natura guvernământului), ediţia citată, vol. I, pp. 18-30) şi dezvoltată în cărţile următoare (III-VIII, pp. 31-161)
[13] În ediţia citată, vol. I, pp. 192-230, şi respectiv pp. 231-261.
[14] Ibid., p. 193.
[15] Ibid., p. 194. Am omis notele din ediţia citată, iar sublinierile îmi aparţin.
[16] Ibid., p. 195.
[17] Aici Montesquieu are probabil o percepţie greşită asupra organizării politico-juridice engleze. Instituţia democratică a juriului (pe care autorul o avea în vedere când afirma necesitatea încredinţării puterii judecătoreşti unor persoane alese, temporar, din sânul poporului) nu epuizează conţinutul acestei puteri; instituţia magistraţilor permanenţi era, fireşte, prezentă în Anglia.
[18] Inexistenţa puterii judecătoreşti vizează fireşte nu absenţa ei fizică, ci lipsa de relevanţă a acesteia ca factor politic de sine stătător în competiţia pentru putere în stat. Vezi C. Schmitt, Verfassungslehre,  p. 185, nota 5 („[p]robabil acest pasaj semnifică faptul că puterea judecătorească ca atare nu are o existenţă politică proprie, întrucât se dizolvă total în normativ. Profunzimea lui Montesquieu este discretă, fiind mascată prin stilul său aparent aforistic“), precum şi idem, Die Diktatur – Von den Anfängen des modernen Souveränitätsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf, München und Leipzig, Duncker & Humblot, 1921, p. 109.
[19] Vezi M.J.C. Vile, op. cit., pp. 83-106, la p. 106.
[20] Immanuel Kant, Metafizica moravurilor (i.e. Fundamentarea metafizicii moravurilor) § 45 şi urm., în idem, Scrieri moral-politice,traducere, studiu introductiv, note şi indici de Rodica Croitoru, Bucureşti, Editura Ştiinţifică, 1991, la pp. 163 şi urm. În literatura juridică română, acest pasaj a fost comentat în Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. I, Teoria generală a instituţiilor constituţionale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, pp. 292-294.
[21] Textul original al Constituţiei este accesibil on-line la http://legis.state.va.us/Laws/search/Constitution.htm#1S3 .
[22] Ibid., pp. 72 şi urm.

loading...