marți, 16 august 2016

Situaţia actelor administrative făcute de funcţionarii de fapt

 
Funcţionarul  este persoana abilitată potrivit normelor legale să îndeplinească anumite atribuţii ce îi sunt conferite prin lege. "Cercetând regimul juridic al actelor administrative am subliniat necesitatea ca aceste acte să fie emise de organele competente"1. Trebuie observat ceea ce se întâmplă în cazul în care n-a fost legal investit în această privinţă. Funcţionarul respectiv neavând investitura legală, apare ca un funcţioanar de fapt, spre deosebire de cel legal investit care este în drept să exercite competenţa.
       În principiu, actele făcute de funcţionarii de fapt sunt acte lovite de nulitate. Sunt cazuri în care cetăţenii la care se referă actele administrative nu pot observa iregularitatea investiturii funcţionarilor care au emis actele. Aceşti funcţionari apar cetăţenilor ca fiind cei care au dreptul de a exercita respectiva competenţă. Aşa, de exemplu, oficierea căsătoriei de către un funcţionar care nu are abilitarea legală de a face acte de stare de civilă, şi care este considerat de cetăţeni ca o persoană legal investită în acest scop. În acest caz trebuie ca actul să fie recunoscut ca valabil întocmit. Cetăţenilor nu li se poate imputa iregularitatea investiturii funcţionarilor de fapt.
       Se mai pot ivi situaţii excepţionale, cum ar fi starea de război, calamităţi naturale, în care anumite competenţe să fie exercitate de persoane care să nu fi fost investite legal. În aceste cazuri trebuie ca actele făcute de persoanele care nu au investitura legală să fie considerate ca legale.



1 Emilian Stelian Ticames, op. cit., pag. 369

Încetarea efectelor actelor administrative

 
Efectele juridice ale actelor administrative pot să înceteze temporar sau definitiv.
       Încetarea temporară a efectelor actelor administrative se realizează prin suspendare.
       Încetarea definitivă a efectelor actelor administrative are loc prin anulare.
       Efectele actelor actelor administrative pot să înceteze şi în anumite împrejurări, ca, de exemplu, prin depăşirea termenului prevăzut de lege pentru executarea actului administrative (este cazul sancţiunilor contravenţionale), sau prin decesul persoanei obligate la executare, în situaţia în care obligaţia de executare nu se transmite succesorilor. În astfel de împrejurări actul administrativ nu mai produce efecte juridice.
       "Actele administrative încetează de a-şi mai produce efecte juridice şi atunci când a expirat termenul de valabilitate a acestora, ca, de exemplu, o autorizaţie cu termen"1.
De asemenea, în situaţia în care executarea unui act administrativ se realizează printr-un număr determinat de fapte materiale, îndeplinirea acestor fapte duce, implicit, la încetarea efectelor actelor administrative în cauză (de exemplu, în cazul dispoziţiei de demolare a unei construcţii, odată terminate operaţiile, actul administrativ prin care s-a dispus demolarea îşi încetează efectele, întrucât efectele s-au produs prin demolare).
       De menţionat faptul că renunţarea din partea beneficiarului unor drepturi  stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de încetare a efectelor acestuia. Pentru ca să nu mai producă efecte juridice acel act trebuie anulat de către organul competent. Deşi beneficiarul a renunţat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ în cauză continuă să rămână în vigoare până în momentul anulării sale legale.




1 Dumitru Brezoianu, op. cit., pag. 154

Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

 
Trebuie să facem distincţia între actele administrative normative, care, în principiu, produc toate categoriile de de efecte juridice, ele fiind izvoare de drept pentru toate ramurile de drept, cu excepţia dreptului penal, şi actele administrative individuale. Actele administrative individuale ni se înfăţişează, în principiu, în calitate de fapte juridice ce dau naştere la raporturi de drept constituţional. "Prin urmare, efectele actelor administrative pot fi reglementate şi de normele generale de drept, alături de normele dreptului administrativ"1. În cele mai multe situaţii, cu toată pluralitatea de norme care îl reglementează, actul nu-şi pierde natura de act administrativ şi dobândeşte trăsăturile unui act specific altei ramuri de drept, iar regimul său juridic devine un regim mixt, normele care definesc acest regim juridic formând o instituţie juridică complexă. Se impune a se preciza că efectele juridice ce intră sub incidenţa altor ramuri de drept decât dreptul administrativ, ne apar într-un raport de subsecvenţă faţă de efectele ce sunt reglementate de dreptul administrativ, aspect ce justifică calificarea regimului juridic al actului respectiv ca fiind un regim administrativ. Cum s-a arătat deja, este vorba de un regim administrativ special, deoarece unele din regulile regimului administrativ nu pot opera, iar altele operează numai în anumite limite.



Momentul la care actul administrativ produce efecte juridice

 
Momentul la care actul administrativ produce efecte juridice este cel al publicării actelor normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale. Această regulă este de o mare importanţă în practică, deoarece, din modul în care înţelegem şi o aplicăm decurg o serie de consecinţe juridice: în primul rând, existenţa sau inexistenţa obligaţiei de executare, implicit a posibilităţii executării din oficiu. Este firesc, chiar dacă legislaţia administrativă nu conţine un text expres în acest sens, să nu poată pretinde obligaţia de executare a actului dacă el nu a fost adus la cunoştinţa subiectelor de drept cărora le revine această obligaţie. La fel, nu poate fi pretinsă obligaţia de respectare a unui act normativ atâta vreme cât el nu este dat publicităţii. Regula de drept "nemo consetur ignorare legem" impune şi concluzia după care "nu se poate pretinde unui subiect de drept o anumită conduită înainte de a i se aduce la cunoştinţă prescripţia actului"1. Cu toate acestea, ca efect al aplicării principiului legalităţii în activitatea organelor administraţiei publice, al democratismului şi transparenţei activităţii publice, trebuie să admitem, ca regulă a regimului juridic al actelor administrative, faptul că pentru organul emitent actul creează obligaţii din momentul adoptării lui, în sensul că "trebuie să-l aducă la cunoştinţa celor interesaţi şi nu-l mai poate revoca decât în condiţiile legii"1. Deci, pentru organul emitent, actul administrativ intră în vogoare din momentul în care există, adică din momentul în care s-a produs manifestarea expresă de voinţă cu respectarea condiţiilor procedurale prevăzute de lege. Cunoaşterea acestor reguli procedurale este de mare importanţă teoretică şi practică, deoarece de respectarea lor depinde, în ultimă instanţă, însăşi existenţa şi legalitatea actului administrativ. Este de la sine înţeles că un act administrativ emis fără avizul conform al unui organ de stat, în ipoteza în care un asemenea aviz este cerut de lege, este lovit de nulitate.
       În principiu, actele administrative produc efecte pentru viitor, sunt active, şi nu retroactive, adică nu produc efecte pentru trecut. Această caracteristică a actelor administrative este consecinţa faptului că aceste acte sunt emise pe baza şi pentru executarea legii. Ori, cum "legea, ca regulă, produce efecte pentru viitor, este evident că şi actele administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce şi ele efecte juridice pentru viitor"2. Cea mai importantă categorie de acte administrative din sfera excepţiilor de la principiul neretroactivităţii o reprezintă actele administrative declarative, denumite şi recognitive, care, constatând existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere prin fapte juridice anterioare emiterii lor, vor produce efecte juridice din momentul în care s-au produs respectivele fapte juridice.



1 I. Iovănaş, op.cit., pag.249
1 I. Ipvănaş, op. cit., pag. 249
2 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed,Lucretius, Bucureşti, 1997
1 Dumitru Brezoianu, Drept administrativ român, Ed,Lucretius, Bucureşti, 1997

Forţa juridică a actelor administrative

 
Actele administrative, ca orice acte juridice, dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice cu o anumită forţă. În literatura de drept administrativ, pentru a se fundamenta forţa juridică deosebită a actelor administrative ca acte de autoritate şi implicit obligaţia executării lor, se face apel la "prezumţia de legalitate care stă la baza întregului edificiu şi a teoriei actului administrativ"1. Atâta timp cât fiinţează actul administrativ, se prezumă că a fost emis cu respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de unde ideea respectării lui ne apare desprinsă din ideea respectării legii. De aici, "teoretizarea în toată doctrina occidentală contemporană a principiului legalităţii"2.

Prezumţia de legalitate este asociată însă cu alte prezumţii: prezumţia de autenticitate (actul emană în mod real de la cine se spune că emană) şi  prezumţia de veridicitate (actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă), formând împreună fundamentul teoretic atât al efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât şi al oblgaţiei sale de executare.
       În literatura de specialitate se face distincţia între obligaţia de executare, care priveşte numai subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii actului şi obligaţia de respectare sau opozabilitatea, care se întinde asupra altor subiecte de drept decât cele obligate la executare. Se susţine că "forţa juridică a actului administrativ este identică cu a altor acte unilaterale ce emană de la organele statului în realizarea puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii"1.
       Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, între care şi actele administrative, este superioară celorlalte acte juridice, indiferent de la cine emană. Forţa juridică a actelor de putere este deci superioară actelor de drept civil, de dreptul muncii, etc. Nu mai puţin, dată fiind structura organizării administraţiei de stat, este firesc să existe o diferenţiere sub aspectul forţei juridice între diferitele acte administrative.
       În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care îl ocupă organul care îl emite în sistemul organizării administraţiei publice, precum şi de natura organului respectiv.



1 R. Ionescu, op. cit., pag. 252-253
2 Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, pag. 113-274
1 R. Ionescu, op. cit., pag. 260

Condiţiile procedurale posterioare emiterii actului administrativ

 
După analizarea proiectului de act administrativ de către autorităţile deliberative şi aprobarea lui cu votul majorităţii absolute sau calificate, după caz, actul administrativ se consideră adoptat.
         Pentru ca acesta să-şi producă efectele mai sunt necesare o serie de condiţii posterioare. Cele mai frecvente condiţii procedurale posterioare sunt: aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, ratificarea. Acestea au valoare juridică diferită, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar în cadrul aceleiaşi categorii (mai exact în cadrul aceleiaşi denumiri), fiind încă "un efect" al inexistenţei unui cod de procedură administrativă.
         Aprobarea, pe lângă semnificaţia menţionată mai sus (manifestare de voinţă a organului superior, prin care acesta se declară de acord cu un act emis deja de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice) mai este folosită şi în sens strict de act administrativ, când organul ierarhic superior aprobă "propunerile" organului inferior. Aşa, de exemplu, art. 12 din Legea nr. 21 din 1991 prevede că acordarea cetăţeniei române atât la cerere, cât şi în cazul repatrierii, se face la propunerea Ministerului Justiţiei, prin hotărâre a guvernului; art. 19 din Legea nr. 60 din 1991 precizează că intervenţia în forţă a organelor de ordine publică va fi decisă de prefect, primar sau de înlocuitorii acestora din localitatea în care se desfăşoară adunarea publică, la solicitarea şefului organului local de poliţie sau împuternicitului acestuia desemnat să asigure măsurile de ordine la locul manifestaţiei. Se subînţelege că în aceste cazuri propunerile organului inferior au valoarea unor condiţii procedurale prealabile.
         Noţiunea de confirmare este folosită de legiuitor şi în alte două sensuri, care se adaugă la cel menţionat mai sus, toate fiind diferite de sensul din dreptul civil. Prin "confirmare" în dreptul civil se înţelege manifestarea unilaterală de voinţă prin care cel ce putea să se prevaleze în justiţie de nulitatea unui act juridic renunţă la acest drept acoperind viciul de care este lovit actul. Astfel, noţiunea de confirmare, în dreptul administrativ, este folosită şi în sens de informare a subiectului de drept interesat, de către organul administrativ, că înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior, ori pentru a invoca manifestarea de voinţă a unui organ de stat ce urmăreşte să acopere un viciu de voinţă de care este lovit un act administrativ al său sau al unui organ inferior. În prima ipoteză, confirmarea nu poate fi calificată nici măcar ca o formă procedurală necesară emiterii actului şi cu atât mai puţin un act complementar, pe când în a doua ipoteză, confirmarea este "o manifestare de voinţă distinctă de cea care constituie substanţa actului administrativ confirmat"1, reprezentând ea însăşi act juridic.
         Ca orice act juridic, ea va produce efecte pentru viitor, putând avea caracter retroactiv numai dacă legea nu interzice emiterea unui atare act administrativ.
         În general, se admite că emiterea unui act administrativ de confirmare de acest gen face să curgă, din nou, termenele prevăzute de Legea nr. 29 din 1990, legea contenciosului administrativ, aceste termene începând din nou să curgă de la data comunicării actului administrativ de confirmare.
         Comunicarea este operaţia juridică prin care actul administrativ este transmis persoanei sau organului interesat. Necesitatea comunicării este prevăzută de regulă în cazul actelor administrative inidividuale şi a actelor administrative jurisdicţionale. În multe cazuri legea prevede că de la data comunicării se nasc anumite drepturi şi obligaţii.
         În cazul actelor administrative cu caracter normativ legea prevede, de regulă, obligaţia publicării lor, adică aducerea lor la cunoştinţa tuturor subiectelor de drept prin tipărirea în Monitorul Oficial, prin afişarea într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare. "Cerinţa publicării acestor acte care produc efecte juridice pentru subiecţi determinate generic, este impusă de principiul potrivit căruia nimeni nu poate invoca în apărarea sa necunoaşterea legii"1.
       Ratificarea este o regulă procedurală mai puţin întâlnită decât avizele, aprobările sau confirmările. Singurul caz de ratificare, în baza legislaţiei anterioare, era reglementată de art.81 din Legea nr. 57 din 1968 privind organizarea şi funcţionarea consiliilor populare. Era vorba despre  ratificarea de către consiliul popular, organ calificat al puterii de sat, a deciziilor  comitetului executiv, organ al administraţiei de stat, emise în exercitarea unor atribuţii ale consiliului popular între sesiunile acestuia.
"Ratificarea este  un act de drept constituţional prin care fostele consilii populare aprobau deciziile executive, definitivând caracterul acestora de acte administrative"2.
       Formele pocedurale ale emiterii actului administrativ au valori diferite: operaţiuni tehnico-administrative, respectiv acte juridice. Operaţiunile tehnico-administrative nu pot forma obiectul unei acţiuni în justiţie, potrivit Legii nr. 29 din 1990 privind contenciosul administrativ, ceea ce nu exclude, dimpotrivă, presupune luarea lor în considerare când se soluţionează litigii de contencios administrativ. Instanţa de judecată, pentru a stabili legalitatea actului administrativ, are obligaţia de a pune şi problema legalităţii operaţiunilor tehnico-administrative prealabile, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ atacat, ceea ce se prevede expres în art. 11 al Legii nr. 29 din 1990. Când suntem în prezenţa actelor administrative complexe sau a actelor administrative complementare, de genul confirmării, problema legalităţii lor ţine de esenţa unei acţiuni, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 29 din 1990. De vreme ce este vorba de un act administrativ, acţiunea va fi introdusă şi împotriva organului care a emis actul complementar.




1 Tudor Drăganu, op. cit., pag. 106
1 Mircea Preda, op. cit., pag.118
2 Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 277
Hey, we've just launched a new custom color Blogger template. You'll like it - https://t.co/quGl87I2PZ
Join Our Newsletter